В современной российской практике местного самоуправления термины «мэр» и «городской голова» часто используются как синонимы, однако за ними стоят разные исторические традиции, правовые нюансы и модели организации власти; Статья подробно разбирает происхождение понятий, их закрепление в законодательстве и отличия от смежных должностей (губернатор, сити-менеджер, глава администрации).
Исторический экскурс: от городничего к мэру
Понятие «городской голова» имеет глубокие корни в российской истории. Согласно историческим данным, городской голова в России с 1785 года (Устав благородства и Устав грамот о правах и благодеяниях, данные городям) являлся председателем городской думы и городской управы. В народе и документах того времени использовались также синонимы: городничий, градоначальник.
Термин «мэр» (фр. maire — старшина) прижился в России в 1990-е годы как короткая замена выражениям «городской голова», «глава городской администрации» или «глава городского исполнительного комитета». Заимствование произошло на волне демократических реформ и перехода к выборности глав городов.
Правовое закрепление в уставах муниципалитетов
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», наименование высшего должностного лица муниципального образования устанавливается Уставом данного муниципального образования. Практика наименований разнообразна:
- Мэр города — наиболее распространенное название в крупных городах (Москва, Санкт-Петербург — до смены названия на «Губернатор», Екатеринбург, Новосибирск и др.).
- Глава города — официальное название в уставах многих городов (например, г. Куса, г. Череповец — по данным уставов, имевших силу на момент снимков).
- Глава муниципального образования — универсальный юридический термин, закрепленный в ст. 37 ФЗ № 131.
- Градоначальник, встречается реже, в основном в историческом контексте или в отдельных уставах.
Пример из устава г. Куса (утратил силу): «Статья 22. Глава города ⏤ Мэр города. 1. Глава города ⏤ Мэр города ⸺ выборное должностное лицо местного самоуправления, возглавляющее…»
Пример из устава г. Череповца (утратил силу): «Статья 22. Правовой статус Главы города. 1. Главой города является мэр города ⸺ выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления в пределах своих полномочий…»
Примечание: Уставы муниципальных образований периодически обновляются, приведенные примеры отражают историческую практику закрепления двойственного наименования («Глава города — Мэр»).
Модели управления: Мэр vs Сити-менеджер
Ключевое различие в организации исполнительной власти на местном уровне кроется в выборе модели: «Мэр — Сити-менеджер» или «Мэр, возглавляющий администрацию».
Модель «Мэр — Сити-менеджер» (Разделение функций)
В этой схеме роли распределяются следующим образом:
- Мэр (Глава города) — это политик, избранный населением (или депутатами). Он осуществляет общее руководство городом, представляет муниципалитет, ведет переговоры, отвечает за стратегию и политику.
- Сити-менеджер (Городской управляющий) — это наемный профессионал-менеджер, назначаемый на конкурсной основе. Он отвечает за текущее хозяйственное управление, исполнение бюджета, качество коммунальных услуг и кадровую политику администрации.
Эта модель внедрялась для повышения профессионализма управления и снижения коррупционных рисков, однако на практике часто приводила к дуализму власти и конфликтам компетенций.
Модель «Мэр, возглавляющий администрацию» (Моноцефальная)
Мэр одновременно является главой города и главой местной администрации. Он несет полную ответственность за результаты работы исполнительного органа. В последнее время (с 2014–2015 гг.) в России наблюдается тренд на отказ от модели «Мэр — Сити-менеджер» и возврат к моноцефальной модели с прямыми выборами мэра (или выборами депутатами).
В Хакасии, например, местные законодатели вообще вычеркнули из городских уставов слово «мэр»; руководитель муниципального образования там стал именоваться сообразно русскому языку, «главой города».
Терминологическая путаница: Мэр, Глава администрации, Губернатор
Мэр vs Глава администрации
В народе часто звучит мнение: «Мэр — это когда по большому, а глава администрации — когда по маленькому». Юридически разница следующая:
- Мэр (Глава города), выборная должность (прямыми выборами или депутатами), политический лидер муниципалитета.
- Глава администрации, руководитель исполнительно-распорядительного органа (администрации). В моноцефальной модели это одно и то же лицо. В модели с сити-менеджером, это сити-менеджер (наемный сотрудник).
Мэр vs Губернатор
Это разные уровни власти:
- Губернатор — высшее должностное лицо субъекта РФ (регионального уровня).
- Мэр — высшее должностное лицо муниципального образования (местного уровня).
Исключение: города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), где главы городов одновременно являются губернаторами (до 2018 г. в Москве и СПб должности назывались «Мэр», затем переименованы в «Губернатор»). По мнению экспертов (АиФ, 2021), полномочия у глав регионов и глав крупных городов во многом сопоставимы, и «разница в их официальном наименовании ни на чем не сказывается».
Способ избрания: Прямые выборы vs Назначение
Федеральный закон допускает два основных способа формирования должности главы города (мэра):
- Прямые выборы, избирателями муниципального образования. Считается наиболее легитимной формой.
- Выборы представительным органом (городской думой/собранием депутатов) из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Этот механизм часто называют «фильтром» или «абсолютным большинством депутатов».
С 2014 года регионы получили право отменить прямые выборы мэров. Многие воспользовались этим правом, однако в 2022–2023 годах начался процесс возврата прямых выборов в ряде крупных городов.
Сравнительная таблица ролей
| Характеристика | Мэр (Глава города) | Сити-менеджер | Губернатор |
|---|---|---|---|
| Уровень власти | Местный (муниципальный) | Местный (исполнительный аппарат) | Региональный (субъект РФ) |
| Источник легитимности | Выборы (прямые или депутатами) | Конкурс / Контракт (наем) | Выборы (прямые) / Назначение Президентом |
| Политическая природа | Политик, лидер | Технократ, менеджер | Политик, высшее должностное лицо региона |
| Ответственность | Стратегия, политика, представительство | Текущее управление, экономика, КХ | Региональное развитие, координация мин-в |
Актуальные тенденции (на 2026 год)
На текущий момент наблюдается консолидация терминологии и моделей:
- Унификация названий: В большинстве крупных городов закрепилось название «Мэр» или «Глава города» с прямыми выборами.
- Отказ от «Сити-менеджера»: Модель с наемным управляющим практически исчезла в крупных городах, сохраняясь только в некоторых малых муниципалитетах.
- Расширение полномочий: Мэрам крупных агломераций делегируются частичные полномочия регионального уровня (транспорт, градостроительство).
- Цифровизация: Внедрение «Умного города» делает роль мэра более управленческой и данных-ориентированной.
Разница между «мэром» и «городской головой» сегодня в основном терминологическая и историческая. Юридически оба термина обозначают высшее должностное лицо муниципального образования (главу муниципального образования). Выбор названия зависит от традиций конкретного города, зафиксированных в его Уставе.
Существенно важнее не название должности, а модель управления (моноцефальная или с сити-менеджером) и способ избрания (прямые выборы или через депутатский фильтр), так как от этого зависит реальная ответственность главы города перед жителями и эффективность решения городских проблем.
Статья подготовлена на основе открытых источников: ГАРАНТ, РИА Новости, Российская газета, Аргументы и Факты, Википедия, Ответы Mail.ru. Данные актуальны на .